Zwei Reformvorschläge im Vergleich

Von den westlichen Demokratien sind vor allem die grossen durch schlechte Politik in einen Dekadenzmodus geraten, der sich überdeutlich in einer unhaltbaren Verschuldungsdynamik ausdrückt. Die Schweiz scheint in diesem Umfeld noch viel besser dazustehen. Dennoch hatte ich im Blogbeitrag‚ Tännlers Oxymoron‚ festgestellt, unsere Konsensdemokratie laufe nur noch im Stottergang. Sie produziere zu oft nur noch Nullrunden oder fragwürdige Kompromisse auf kleinstem gemeinsamem Nenner der widerstreitenden politischen Akteure. Mein Ceterum Censeo lautet seit langem, wir müssten auch über die Institutionen reden. Es geht nicht darum, die direkten Volksrechte abzuschaffen, sondern sie zu optimieren.

Die real existierenden direkten Volksrechte in Frage zu stellen, ist nicht populär. Selbst die gelegentlich vernehmbare Forderung, die Unterschriftenzahlen für Referenden und Volksinitiativen zu erhöhen, wagt kaum jemand, laut und öffentlich zu vertreten. Die Fixierung auf das Bestehende verstellt den Blick auf mögliche Optimierungen. Es wäre doch ein Zufall, wenn ausgerechnet der Status-Quo in einer sich verändernden gesellschaftlichen Realität ein Optimum darstellen würde. Der grösste Vorteil des heutigen Zustandes der direkten Volksrechte ist deren hohe Akzeptanz so wie sie sind. Trotzdem präsentiere ich zwei Optimierungsvorschläge mit etwas unterschiedlichen Zielrichtungen.

VORSCHLAG BRUNO S. FREY

Bruno S. Frey gilt als einer der wichtigsten Ökonomen der Schweiz. Frey war für die Schweiz ein Wegbereiter der politischen Ökonomie. Schon früh hat er, zusammen mit Fachkollegen, immer wieder die Vorzüge der direkten Volksrechte herausgestrichen, nicht zuletzt mithilfe von statistischen Vergleichen.

Ziel: Mehr Repräsentation
In jüngerer Zeit machte Frey Vorschläge, wie man die Regeln von Volksabstimmungen flexibilisieren könnte, um unterlegene Minderheiten besser zu berücksichtigen. Mit einer simplen Mehrheitsregel, wie sie bei fakultativen Referenden gilt, geht die verlierende Minderheit leer aus. Das ist besonders bei knappen Entscheidungen unbefriedigend. Frey schrieb in einem NZZ-Artikel, solche knappen Ergebnisse seien kein Randphänomen, sondern träten regelmässig auf und verstärkten die Polarisierung sowie gesellschaftliche Spannungen. Als Beispiele nennt er (in Ergänzung zur Tabelle weiter unten): Die AHV-Reform 2022 bezüglich der Erhöhung des Rentenalters für Frauen (50,5 Prozent Zustimmung), die Kampfjet-Beschaffung 2020 (50,1 Prozent Zustimmung) oder die Masseneinwanderungsinitiative 2014 (50,3 Prozent Zustimmung).

Bruno S. Frey schlägt deshalb vor, den Verlierern im Verhältnis ihres Stimmenanteils entgegenzukommen. Sein Grundprinzip lautet in einem Satz: Anliegen, die von einer signifikanten Minderheit unterstützt werden, könnten proportional berücksichtigt werden. In einem Gespräch am IWP der Universität Luzern macht Frey ein Zahlenbeispiel. Thema einer kommunalen Abstimmung ist die Finanzierung eines Schulhausneubaus für CHF 30 Mio. Die Volksabstimmung bringt 60 Prozent Ja-Stimmen. Statt CHF 30 Mio. darf die Gemeinde nur den Ja-Stimmenanteil von 60 Prozent oder CHF 18 Mio. ausgeben. Die unterlegene 40-Prozent-Minderheit wird mit den Minderausgaben von CHF 12 Mio. berücksichtigt. Was dann in diesem Fall geschehen soll, bleibt allerdings unklar und wurde im Gespräch nicht erläutert. Vielleicht müssten die Gemeindebehörden ein redimensioniertes Projekt vorschlagen.

Frey nennt im NZZ-Artikel ein weiteres Beispiel eines extrem knappen Resultats , nämlich die Abstimmung über die Beschaffung von Kampfjets im Jahr 2020, bei der die Vorlage mit nur 50,1 Prozent Zustimmung angenommen wurde. Frey meint dazu, bei der flexiblen Entscheidungsregel hätten die Gegenstimmen ebenfalls Berücksichtigung gefunden, was beispielsweise dazu geführt hätte, eine kleinere Zahl oder weniger teure Jets zu beschaffen. Das Problem dabei ist, dass eine lineare Reduktion der Beschaffung um rund 50 Prozent nicht mit einer nicht-linearen Abnahme der Verteidigungsbereitschaft einhergeht. Vermutlich nimmt die Verteidigungsfähigkeit, gemessen am Beschaffungsziel, um mehr als 50 Prozent ab, und irgendwann, möglicherweise bevor man eine 50-Prozent-Reduktion erreicht, gibt es eine Untergrenze, wo ein paar Kampfflugzeuge nichts mehr bringen.¹

Empirisch getestet?
Auf Nachfrage des Geprächsmoderators beim Anlass am IWP in Luzern macht Frey das Eingeständnis, dass seine Regel nicht auf alle Entscheidungen anwendbar sei. Wie wenn er diese Schwäche des Vorschlags demonstrieren wollte, zeigte er im Gespräch am IWP eine Aufstellung knappster Abstimmungen (Tabelle unten).

Obwohl Freys flexible Entscheidungsregel nach seiner Aussage empirisch getestet ist, rätselt man, wie die fast hälftige unterlegene Minderheit in einigen dieser Fälle berücksichtigt werden könnte. Viele Abstimmungen sind Ja-Nein-Themen, die sich nicht in Zahlen ausdrücken lassen. Bei der Abstimmung über das Stimmrechtsalter schlägt Frey vor, man könnte den 16- bis 18-Jährigen das aktive Stimmrecht geben, aber ihre Stimme würde nicht voll zählen, sondern nur mit dem Gewicht der Ja-Stimmen von 35 Prozent.

Wenn diese flexible Entscheidungsregel von Bruno S. Frey nicht auf alle Abstimmungsthemen anwendbar ist, würde das heissen, dass es zwei Sorten von Abstimmungen gäbe, solche mit der Frey-Regel und solche ohne. Auf die Frage, wie so eine flexible Entscheidungsregel eingeführt werden soll, ob mithilfe einer Volksabstimmung, meinte Frey: «Eine neue Idee kann nicht sofort eingeführt werden, aber 20 Jahre später erfindet es dann ein Politiker neu.» Im erwähnten NZZ-Artikel klang Frey weniger fatalistisch. Dort hiess es, «die Einführung sollte schrittweise erfolgen, beginnend mit kleineren Gremien und lokalen Entscheidungsprozessen, damit ihre Funktionsweise der Bevölkerung nähergebracht und Akzeptanz aufgebaut wird. Erst danach sollte sie auf grössere Institutionen ausgeweitet werden.»

MEIN REFORMVORSCHLAG

Wie Bruno S. Frey habe ich in einem früheren Blogbeitrag auch eine Reform der direkten Volksrechte vorgeschlagen, die nicht sofort eingeführt werden kann. Frey setzt für die Optimierung der direkten Volksrechte andere Prioritäten. Meiner Meinung nach wäre es wichtiger, generell die Zahl der Kollektiventscheidungen zu reduzieren, indem man die Anreize für Volksinitiativen und Referenden mindert. So würden die Arbeit und das Gewicht von Parlament und Bundesrat aufgewertet. An die Adresse kritischer Schnellschützen möchte ich gleich betonen, dass mein Vorschlag die direkten Volksrechte keineswegs abschaffen, sondern diese wieder in ein besseres Gleichgewicht mit unseren repräsentativen Institutionen bringen will.

Ziel: Gleichgewicht der Institutionen
Über die Jahre sind wir bei einem Zustand angelangt, in dem Referenden und Volksinitiativen Bundesrat und Parlament fast dauernd auf Trab halten. Die politische Agenda wird zu stark von den direkten Volksrechten bestimmt. Wie schon in einem früheren Blogbeitrag ausgeführt, habe ich meinen Reformvorschlag an fünf wichtigen erfolgreichen Referenden gegen die Vorlagen von Bundesrat und Parlament getestet. Spalten 6 bis 9 und speziell der blau gefärbte Teil enthalten meinen Reformvorschlag.

Der Ja-Stimmenanteil des Stimmvolks wird mit dem Ja-Stimmenanteil der beiden Parlamentskammern kombiniert. Eine neue Entscheidungsregel kommt zur Anwendung: Wenn das Stimmvolk eine Vorlage ablehnt, muss der Nein-Anteil in Spalte 7 grösser sein als die kombinierten Ja-Anteile in Spalte 8. Andernfalls gilt die Vorlage als angenommen. Von den fünf Abstimmungen wären vier Referenden auch mit meiner Formel erfolgreich gewesen. Diese Abstimmungen erzielten alle hohe Nein-Anteile. Einzig bei dem vom Stimmvolk knapp abgelehnten Elektrizitätsmarktgesetz wäre das Referendum gescheitert.

Bei knappen Volksmehrheiten für ein Referendum, also gegen eine behördliche Vorlage, scheint meine Formel rabiater zu wirken. Die drei erfolgreichen Referenden in der Abstimmung vom 24. November 2024 wären mit meiner Formel alle gescheitert. Die knappen Nein-Mehrheiten beim Stimmvolk (Spalte 6: 100% minus Ja-Anteil) waren kleiner als die kombinierten Ja-Anteile (Spalte 7).

Es scheint mir gerade richtig, dass meine Entscheidungsregel mit der Berücksichtigung der Parlamentsbeschlüsse besonders bei knappen Volksmehrheiten gegen eine behördliche Vorlage wirkt. Hier sehe ich eine Parallele zum Anliegen von Bruno S. Frey. Die knapp unterlegene Minderheit wird aufgewertet. Diese Entscheidungsregel wirkt gewissermassen dynamisch. Mit zunehmenden Mehrheiten gegen eine Vorlage sinkt die Wahrscheinlichkeit, dass der Parlamentseinfluss ein Referendum scheitern lässt.

Man muss auch anerkennen, dass sich die National- und die Ständeräte viel intensiver mit einer Vorlage befassen als die meisten Stimmberechtigten. Zudem geht jede Vorlage als Entwurf durch eine Vernehmlassung bei allen irgendwie betroffenen Interessengruppen, später durch die Debatten in den beiden Räten. So gelangt aus dieser Quelle kaum je Radikales zur Abstimmung. Aber das Stimmvolk kann gleichsam mit einem Federstrich den ganzen Aufwand um die Austarierung eines Gesetzesentwurfs zunichte machen.

Erwünschte Anreizwirkungen
Meine Entscheidungsregel würde, quasi rückwärts wirkend, auch die Anreize für den Gebrauch der direkten Volksrechte verändern. Politische Akteure müssten sich genauer überlegen, ob eine Volksinitiative oder ein Referendum gegen die neue Entscheidungsregel bestehen kann. Damit wäre eine beschränkende Wirkung auf die Anzahl Volksabstimmungen verbunden, ein Anliegen, das seit Jahren immer wieder vorsichtig ins Gespräch gebracht wird.

Wer Volksabstimmungen nicht nur als vierteljährlich gepflegtes kollektives Ritual versteht, sondern als vernünftiges Teilinstrument in einem ausbalancierten Bauwerk der Institutionen, kann eine solche Reform nicht grundsätzlich ablehnen. Mein Vorschlag soll nicht zuletzt auch demonstrieren, dass es zu den suboptimalen real existierenden Regeln für Referenden und Volksinitiativen viele mögliche Ansatzpunkte zu einer Verwesentlichung der direkten Volksrechte² gibt.³

1. Was für die Schweiz aber noch besonders ins Gewicht fällt, ist die Erfahrung, dass bei Rüstungsprojekten von den Behörden schon präventiv Rücksicht auf eine referendumsfähige GSOA-infizierte Minderheit genommen wird, indem nicht das wirklich Notwendige beschafft wird, sondern das, was politisch als machbar gilt. Ein schönes Muster liefert gerade die von peinlicher Inkompetenz betroffene Beschaffung der F-35-Kampfflugzeuge. Nach Ansicht von Rüstungsexperten wären ungefähr 70 Flugzeuge nötig, um den vorgesehenen Auftrag zu erfüllen. Bestellt wurde dann die Hälfte, und am Schluss werden es vielleicht 30 sein, sofern der Deal nicht eine glatte Nullnummer produziert. 
2. Unter der Formel ‚Verwesentlichung der direkten Volksrechte‘ lief das an multiplen Widerständen gescheiterte Reformprojekt Mitte der 1990er-Jahre. 
3. In einem späteren Blogbeitrag werde ich eine Alternative zu diesem Vorschlag anhand der gleichen Abstimmungen testen. Die Entscheidungsregel lautet: Wenn im Parlament, National- und Ständeratstimmen addiert, eine Vorlage mindestens eine Zweitdrittelsmehrheit erreicht, ist ein Referendum gegen die Vorlage nur dann erfolgreich, wenn mindestens ein Drittel der Stimmberechtigten nein stimmt. 

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