Auf weltweit freien Handel besinnen

Auch wenn sich immer mehr Länder an einem Freihandelsabkommen beteiligen, werden die positiven Auswirkungen auf Welthandel und globalen Wohlstandszuwachs hinter den mit der multilateralen Welthandelsordnung der WTO erzielbaren Erfolgen zurückbleiben.
WTO

Die Lenker der WTO-Staaten sind gehalten, keine wirtschaftlichen Schäden zu verursachen, sondern die Vorteile global freien Handels zu nutzen.

(Erschienen als Kommentar in «Finanz und Wirtschaft» vom 2. Dezember 2020.)

Die USA und 22 weitere Länder haben 1947 ein Abkommen zur Regelung des grenzüberschreitenden Warenhandels vereinbart. Im Zentrum dieses General Agreement on Tariffs and Trade (Gatt) und der daran anschliessenden acht Verhandlungsrunden standen die Reduktion von Zollsätzen und der Abbau nichttarifärer Handelshemmnisse. Nach Abschluss der sogenannten Uruguay-Runde (1986 bis 1994) und mit der Gründung der World Trade Organization (WTO) 1994 gelang es, dieses Abkommen auf weitere Bereiche auszudehnen. Die WTO regelt auch den Handel mit Dienstleistungen (General Agreement on Trade in Services, Gats), die handelsbezogenen Aspekte der Rechte an geistigem Eigentum (Trade Related Aspects of Intellectual Property Agreement, TRIPS) und das Subventions- und Beschaffungswesen in den Mitgliedländern.

Lesen Sie ebenfalls den Beitrag von Robert Nef zum Handel (FuW online). Klick auf Bild für PDF.

WTO-Mitglieder sind verpflichtet, alle Vorteile, die sie einem Handelspartner zugestehen, unverzüglich und bedingungslos auch jedem anderen WTO-Mitglied einzuräumen (Meistbegünstigung). Ausländische Waren und ihre Anbieter dürfen nicht ungünstiger behandelt werden als einheimische Waren und ihre Anbieter (Nichtdiskriminierung). WTO-Mitglieder dürfen bei der Ausgestaltung ihrer Handelspolitik nur ausnahmsweise – z.B. im Falle von Freihandelsabkommen, Zollunionen oder bei Zollpräferenzen für Entwicklungsländer – davon abweichen. Zollunionen und Freihandelsabkommen widersprechen zwar dem Meistbegünstigungs- und dem Nichtdiskriminierungsprinzip, werden jedoch von der WTO als «richtungsweisend» toleriert.

Gegenwärtig sind 164 Länder, darunter z.B. auch die Volksrepublik China (seit 2001) und die Russische Föderation (seit 2012), Mitglied der WTO. Aktuell gehen ca. 98% des Welthandels auf WTO-Mitglieder zurück. Die durchschnittlichen Zollsätze sind seit 1995 spürbar gesunken, wenn auch mit erheblichen Unterschieden bei den einzelnen Zollpositionen.

Verhandlungen stocken

2001 wurde auf der WTO-Ministerkonferenz in Katar (Doha-Runde) vereinbart, Verhandlungen aufzunehmen über einen verbesserten Marktzugang für Dienstleistungen, einen weiteren Abbau der – teilweise noch hohen – Zollsätze für Industrie- und Agrargüter, eine Reduktion der Subventionen und Unterstützungen im Agrarbereich, eine Beschleunigung der Zollverfahren, eine Verringerung der Handelshemmnisse für Umweltgüter, die Stärkung der WTO-Regeln in Bezug auf Subventionen und Antidumpingmassnahmen und eine bessere Integration der Entwicklungsländer – insbesondere der am wenigsten entwickelten Länder – in die Weltwirtschaft.

Es war jedoch nicht möglich, in allen Verhandlungspunkten die unterschiedlichen Interessen von Industrie-, Schwellen- und Entwicklungsländern auszugleichen. Die Verhandlungspartner konnten sich vor allem nicht über die Liberalisierung des Agrarhandels verständigen. Nachdem sich keine Annäherung der Positionen abgezeichnet hatte, wurden die Verhandlungen 2003 zunächst unterbrochen, 2004 wieder aufgenommen, 2006 suspendiert und 2007 noch einmal aufgenommen. 2008 scheiterte die Doha-Runde endgültig an den unvereinbaren Positionen.

Bislang ist es nicht gelungen, das Regelwerk an die seit der Gründung der WTO veränderten ökonomischen Verhältnisse anzupassen. Einige Schwellenländer sind – nicht zuletzt dank eines Wissenstransfers aus den Industrieländern, aber auch aufgrund ihrer eigenen technologischen Fortschritte – längst nicht mehr nur eine verlängerte Werkbank der traditionellen Industrieländer. Unternehmen in diesen Ländern wurden zu Konkurrenten für solche in den traditionellen Industriestaaten. Die ursprünglich als Entwicklungshilfe den Schwellenländern zugestandenen hohen Zollsätze schützen nun deren Heimatmärkte. Aufgrund der überwiegend niedrigen Zollsätze der Industrieländer für industriell hergestellte Güter ist es jedoch kaum mehr möglich, mit noch weiter gehenden Zollsatzsenkungen Schwellenländer ebenfalls zu einer Reduktion ihrer wettbewerbsverzerrenden Zollsätze zu bewegen.

Nicht wenige Industrieländer weigern sich beharrlich, ihren Agrarmarkt zu öffnen. Entwicklungs- und Schwellenländer sowie Industriestaaten mit produktionsseitigen Vorteilen im Agrarsektor – wie z.B. die USA – fordern deshalb zu Recht die Öffnung dieser Märkte. Eine multilaterale Handelsliberalisierung ist mit einer politisch gewollten Abschottung der Agrarmärkte nicht vereinbar. Merkantilismus, Autarkiebestrebungen und Protektionismus gefährden nicht nur den weltweiten Handel mit Waren und Dienstleistungen, sondern vor allem auch die Entwicklung des globalen Wohlstands.

Kritik der USA teils gerechtfertigt

Bei Abschluss der WTO ging es vor allem um die Öffnung aller Märkte, heute geht es wirtschafts- und gesellschaftspolitischen Akteuren in vielen Ländern – unter völliger Verkennung der Funktionen eines funktionierenden Wettbewerbs – um die Schaffung «gleicher» Produktionsbedingungen (Level Playing Field) mithilfe tarifärer und nichttarifärer Handelshemmnisse. Als Argumente gegen die Ausweitung der internationalen Arbeitsteilung durch einen freien Handel dienen vermehrt Umwelt-, Arbeits- und Sozialstandards. Es kann jedoch nicht die Aufgabe eines Landes sein, anderen Ländern die «richtigen» Standards beizubringen. Zudem ermöglichte erst der auf die internationale Arbeitsteilung zurückgehende wachsende Wohlstand die Etablierung solcher Standards. Wer weltweit geltende Standards erreichen will, sollte deshalb eine forcierte Liberalisierung des Welthandels unterstützen und nicht versuchen, sie «einzubremsen».

Zu den zentralen Aufgaben der WTO gehören die Überwachung der Abkommen und der nationalen Handelspolitik der Mitglieder sowie die Schlichtung von Streitigkeiten unter den Mitgliedern bei Verletzung oder Auslegung eines der Abkommen. Bei Handelsstreitigkeiten kann ein Mitgliedland ein WTO-Gericht anrufen. Derzeit blockieren die USA jedoch die Arbeit des WTO-Berufungsgerichts (Appellate Body). Die Amtszeiten zweier Mitglieder des Berufungsausschusses laufen ab, und die USA weigern sich noch, neue Richter zu benennen. Die Kritik der USA an der Arbeit der WTO ist teilweise gerechtfertigt. Die Verfahren dauern lange, und das Berufungsgremium hat sich manchmal auch von den festgelegten Regeln entfernt. Solange das Berufungsgericht nicht neu bestellt ist, kann auch die Einhaltung der Handelsregeln nicht mehr sichergestellt werden.

Die USA fühlen sich zurzeit offensichtlich nicht mehr an die Regeln und die Beschlüsse der WTO gebunden. Sie versuchen z.B., mit nichttarifären Handelshemmnissen und Zöllen ihre chronischen Handelsbilanzdefizite einzudämmen. Ungleichgewichte im Handel lassen sich mit Strafzöllen, nationalen Alleingängen bei technischen Anforderungen oder Subventionen nicht eliminieren. Sie gehen in der Regel nicht auf unfaire Praktiken der Handelspartner zurück, sondern sind in erster Linie das Ergebnis des Mangels an Bereitschaft, sich an Veränderungen der ökonomischen Verhältnisse anzupassen – wie bspw. an den durch die Integration bevölkerungsstarker Länder in die internationale Arbeitsteilung entstandenen Angebotsschock auf den Arbeitsmärkten.

Grosser Reformbedarf

Es trifft jedoch nicht zu, dass die USA für die sich akzentuierenden Handelsstreitigkeiten allein verantwortlich sind. Die Haltung gegenüber den Prinzipien der WTO hat sich im Laufe der Jahre auch in anderen Ländern verändert. Der Stillstand der im Rahmen der WTO geführten multilateralen Verhandlungen zur Handelsliberalisierung wird oft zum Anlass genommen, statt auf die WTO zu setzen, mit bilateralen Verträgen, sogenannten Freihandelsabkommen, den Austausch von Waren und Dienstleistungen zu erleichtern. Mit einem Freihandelsabkommen öffnen die Vertragspartner ihre Märkte aber immer nur, soweit sich beide Seiten davon Vorteile versprechen. Das erreichbare Verhandlungsergebnis hängt von der jeweiligen «Marktmacht» ab, wobei die Interessen der Produzenten meist höher gewichtet werden als die der Konsumenten. Eine solche Teilöffnung der Märkte kann später zurückgenommen oder neu verhandelt werden – wie das Beispiel Nafta (North American Free Trade Agreement) gezeigt hat, das nach Neuverhandlungen durch das USA-Mexico-Kanada Agreement (USMCA) ersetzt wurde. Auch wenn sich immer mehr Länder an einem Freihandelsabkommen beteiligen – ein aktuelles Beispiel ist die von China angeführte Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP), an der fünfzehn Länder teilnehmen –, werden die positiven Auswirkungen auf Welthandel und globalen Wohlstandszuwachs hinter den mit der multilateralen Welthandelsordnung der WTO erzielbaren Erfolgen zurückbleiben.

Notwendig sind zweifellos Reformen der Streitbeilegung und eine Aktivierung der Verhandlungsrunden mit der Fokussierung auf Marktöffnung im Dienstleistungshandel, die Aktualisierung des Handelsrechts für digitale Dienstleistungen und eine Wiederbelebung der Zollsenkungsrunden in allen Wirtschaftssektoren. Die Unternehmen müssen im grenzüberschreitenden Waren- und Dienstleistungsverkehr zudem konsequent durch Antidumping- und Antisubventionsinstrumente sowie vor Diebstahl geistigen Eigentums geschützt werden, und zur Erfassung wettbewerbsverzerrender staatlicher Subventionen braucht es Kontrollverfahren. Aufgabe der Regierungen in allen WTO-Ländern sollte sein, keine wirtschaftlichen Schäden zu verursachen, weder im eigenen Land noch weltweit. Werden inhärente politische Hürden nicht beseitigt, wird sich globale Handel weiter abschwächen. Höchste Zeit, sich wieder an die Vorteile eines weltweit freien Handels zu erinnern.

Schips Bernd
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