Dehnt sich die Post in Wettbewerbsbereiche aus, verzerrt sie den Wettbewerb. Dass sie so Gewinn zur Finanzierung des unrentablen Service Public erwirtschaften kann, ist trotzdem unwahrscheinlich.

Zuerst publiziert in Finanz und Wirtschaft am 25. September 2019

Die Schweizer Post kämpft mit Ertragsproblemen. PostFinance, zuvor die wichtigste Ertragsstütze des Konzerns, ringt ums Überleben. Sie darfKundengelder entgegennehmen und verwalten, sie aber nicht in eigener Regie als Kredite und Hypotheken vergeben. Mit dem limitierten Geschäftsmodell kann sie im Niedrigzinsumfeld nichts mehr gewinnen. Bei der Briefpost, besonders im Monopolbereich von Sendungen bis zu 50 Gramm, ist die Nachfrage infolge der technischen Substitution durch elektronische Alternativen rückläufig. Die früheren Skalenvorteile der Post, steigende Mengen und sinkende Stückkosten, mutieren zu Skalennachteilen, sinkenden Mengen und steigenden Stückkosten. Selbst im Paketverkehr, der im Zug des Wachstums des Internethandels auch bei der Post stärker nachgefragt wird, verdient sie nicht mehr viel; hier herrscht eben Wettbewerb. In dieses bereits trübe Bild platzte 2017 wie ein pechschwarzer Farbbeutelder Skandal bei der Postauto AG. Über Jahre hatten ihre Manager vorsätzlich illegal Zusatzertrag generiert, indem sie dem durch Kantone und Gemeinden subventionierten Regionalverkehr künstlich überhöhte Kosten anlasteten und den so erwirtschafteten «Gewinn» anderen Unternehmensbereichen zuschanzten oder ihn zur Quersubventionierung ihres defizitären Wettbewerbsauftritts im Ausland einsetzten – namentlich in Frankreich, wo noch entsprechende wettbewerbsrechtliche Verfahren laufen und hohe Bussen drohen.

Auch Effiziente werden verdrängt

Abgesehen von diesem kriminellen Exkurs haben sich die erschwerten Marktund Umfeldbedingungen für die Post freilich nicht überraschend, als exogene Schocks, eingestellt, sondern sich vielmehr schon lange abgezeichnet. Der Verwaltungsrat und die Aufsichtsgremien des Bundes (Bundesrat, Eidgenössisches Departement für Umwelt,Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK, Eidgenössische Finanzverwaltung) müssten sich darum kritischen Fragen zur strategischen Führung stellen. In dieser Hinsicht herrscht jedoch eigenartige Stille. Wir wollen uns nun aber nicht damit, sondern mit noch grundsätzlicheren Problemen von Staatsund staatsnahen Betrieben mit MonopolundWettbewerbstätigkeiten befassen. Inkompetitiven Märkten gibt es kaum Unternehmen, die nur ein Produkt anbieten, sogenannte Mehrproduktunternehmen sind der Normalfall. Mit all ihren Produkten demWettbewerb ausgesetzt, müssen sie im Zug des technischen und ökonomischen Wandels ständig nach den effizientesten Faktorund Produktkombinationen suchen – besonders nach Verbundvorteilen (Synergien) –, um gegen Konkurrenten zu bestehen, die ihrerseits ebenfalls diesen Verbesserungszwängen ausgesetzt sind. Natürlich wollen alle Anbieter Gewinn erarbeiten, doch zwingt der Wettbewerb sie immer wieder, ihre Verbundvorteile zu einem grossen Teil in Form niedrigerer Preise oder besserer Produkte an die Kunden weiterzugeben. Anders sieht es aus, wenn staatliche oder staatsnahe Betriebe mit Monopolbereichen ihre Tätigkeit synergetisch auf angrenzende Wettbewerbsbereicheausdehnen – so etwa die Briefpost, Postautos und andere konzessionierte Verkehrsbetriebe, die Unfallversicherungsanstalt Suva, kantonale Gebäudeversicherungen, Strom, Gas und Wasserversorger, Stadtgärtnereien, kommunale Bau und Forstgruppen usw. Nur sie sind in der Lage,Verbundvorteile zwischen Monopol und Wettbewerbstätigkeiten zu generieren und sie im Wettbewerb auszuspielen. Schon allein diese produktiveAsymmetrie hat unweigerlich und zwingend zur Folge, dass staatliche oder staatsnahe Wettbewerber den Wettbewerb verzerren. Sie verfügenzudem meistens noch über weitere asymmetrische Vorteile wie eine explizite oder eine implizite Staatsgarantie, günstigere Finanzierungskonditionen öffentlicher Institutionen, grösseren Einfluss auf Marktregulierungen und dergleichen, durch die die Wettbewerbsverzerrungen verstärkt werden. Im Fall der Postauto AG hat es wohl kaum echte produktive Verbundvorteile zwischen Monopol und Wettbewerb gegeben, sondern vor allem illegitime Staatsbeihilfen für den Marktauftritt im Ausland.

Diese Wettbewerbsverzerrungen, ob produktiv oder institutionell begründet, haben jedenfalls zur Folge, dass früher oder später nicht nur ineffiziente, sondern auch effiziente Wettbewerber durch die Monopolistenwettbewerber aus dem Markt verdrängt werden. Dies kann zunächst durchaus nach einer Intensivierung des Wettbewerbs aussehen, indem auch die staatlichen und staatsnahen Unternehmen ihre Vorteile zugunsten der Kunden ausspielen werden, doch auf Dauer werden die Wettbewerbsintensität und die Innovationsdynamik durch die Marktaustritte in Mitleidenschaft gezogen.

Das Bundesgericht hat im Fall der Glarner Gebäudeversicherungsmonopolistin Glarnersach diese fundamentale Problematik verkannt und auf der Basis eines willkürlichen Kostenschlüssels geschlossen, dass keine wettbewerbsverzerrende Quersubventionierung vorliege und somit nichts gegen Tätigkeiten von Glarnersach in kompetitiven Versicherungsmärkten spreche (vgl. BGE 2C485/ 2010 vom 3. Juli 2012).

Doch zwischen Monopol undWettbewerb gibt es nur einen einzigen unwillkürlichen quersubventionierungsfreien Kostenschlüssel: Wettbewerbsverzerrende Quersubventionierung liegt nur dann nicht vor, wenn diegesamten Verbundvorteile zwischen Monopol undWettbewerbstätigkeiten ausschliesslich dem Monopolbereich gutgeschrieben werden. Diese Lösung kann aber mangels Kostenwissen aller Beteiligten und erst recht der Regulierungsbehörden nie in die Praxis umgesetzt werden, schon gar nicht in einem dynamischen Umfeld. Könnte sie doch umgesetzt werden, würden wir vermutlich den grossen Exodus von Staatsbetrieben aus Wettbewerbsmärkten erleben.

Das Bundesgericht hat die Chance vertan, dieses fundamentale Problem zu lösen. Kein Wunder also, dass wir heute neben vielen anderen Beispielen mit ansehen müssen, wie staatliche und halbstaatliche Energiekonzerne systematisch Installations- und Beratungsfirmen aufkaufen, die betroffenen Branchen nach und nach dem Wettbewerb entziehen und faktisch verstaatlichen. Nur zwei radikale Massnahmen bieten Abhilfe: Sämtliche Monopole der Monopolwettbewerber werden dem Wettbewerb geöffnet, oder Letzteren werden Tätigkeiten in Wettbewerbsbereichen gänzlich untersagt.

Illusionen der Postchefs

Der neue Konzernchef Roberto Cirillo und Verwaltungsratspräsident Urs Schwaller wollen die Post noch stärker als heute auf in und ausländischeWettbewerbsbereiche ausdehnen, um dort Gewinn zur Finanzierung der unrentablen Service Public Monopole zu erwirtschaften. Damit dies gelingen könnte, müsste die Post über erhebliche Verbundvorteile zwischen ihren angestammten und den erwünschten neuen Tätigkeiten verfügen.Doch wo liegen zwischen der traditionellen Beförderung von Briefen, Paketen und Personen von und nach Muotathal sowie kundenspezifischer internationaler Logistik oder Busdiensten im Ausland Verbundvorteile? Es gibt sie kaum. Die Post kann im Wettbewerb keinesupranormalen Profite erarbeiten. Wie auch immer, es wären aufgrund ihrer Expansion volkswirtschaftlich schädliche Wettbewerbsverzerrungen zu erwarten – selbst ohne illegale Subventionsjägerei und Kostenschieberei. Vor weiteren Schritten sollte unbedingt die Option der Konzentration der Post auf ihre Kernkompetenzen und Leistungsaufträge geprüft werden, auch auf politisch-institutioneller Ebene.