Ergebnis der 21. UN-Klimakonferenz

Auf der 21. UN-Klimakonferenz (COP21) am 12. Dezember 2015 in Paris wurde von 195 Ländern ein Rahmenabkommen („Paris Agreement”) zur Reduktion der – für die globale Erwärmung mit verantwortlichen – anthropogenen Emissionen von Treibhausgasen (THG) unterzeichnet. Das Abkommen sieht vor, dass jedes Land für sich ein Reduktionsziel definiert („Intended Nationally Determined Contribution” (INDC)).

Alle fünf Jahre sollen dann die sich am Abkommen beteiligenden Länder selbst überprüfen und darüber informieren, ob bzw. inwieweit die von ihnen gewählten Ziele erreicht wurden.

Mit dem Abkommen soll erreicht werden, dass alle Länder die bei der Verbrennung fossiler Energieträger entstehenden CO₂-Emissionen in den kommenden Jahrzehnten deutlich reduzieren, um die globale Erwärmung auf unter 2 Grad Celsius – möglichst auf 1.5 Grad Celsius – zu begrenzen („Dekarbonisierung”). Für die anderen THG, wie Methan, Lachgas, usw. werden in der Regel keine expliziten Reduktionsziele festgelegt. Die Emissionen dieser Schadstoffe können jedoch in CO₂-Äquivalente umgerechnet und entsprechend berücksichtigt werden. Allerdings ist die Erfassung dieser – z.B. auf den Reisanbau, die Rinderhaltung, usw. zurückgehenden – Emissionen wesentlich schwieriger und wird deshalb auch nur selten thematisiert.

Die UN-Klimakonvention von 1992 („United Nations Framework on Climate Change”) geht von „common but differentiated responsibilities” für die globale Erwärmung aus. Für die Verhandlungen in Paris wurde nicht zuletzt deshalb ein Vorgehen gewählt, das eine realistische Chance für den Abschluss eines Abkommens bot. Das Festhalten an der nationalen Souveränität bei der Festsetzung der Reduktionsziele hat dann auch vielen Ländern die Zustimmung zum Abkommen und dessen anschliessende Ratifizierung erleichtert. Der Verzicht auf eine gemeinsame und rechtlich bindende Verpflichtung wird aber mit einiger Sicherheit früher oder später zu gravierenden Umsetzungsproblemen führen. Absichtserklärungen ohne eine effektive Überprüfung der selbst gewählten Ziele (INDC) und ohne Sanktionsmassnahmen bei einer Nicht-Erreichung der Ziele werden jedoch auf Dauer nicht genügen, um dem Abkommen zu dem von den Initianten erwarteten Erfolg zu verhelfen.

Ist mit Umsetzungsproblemen zu rechnen?

Die Einhaltung der nationalen Reduktionsziele wird unvermeidlich zu höchst unterschiedlichen volkswirtschaftlichen Kosten führen. Z.B. werden Länder, die gegenwärtig noch einen Grossteil des Stroms mit Kohlekraftwerken erzeugen, die zugesagten Emissionsreduktionen durch eine Substitution von Kohle durch Gas und damit mit vergleichsweise geringen Kosten erreichen können. Ein Land, wie die Schweiz, das heute den Strom weitgehend ohne den Einsatz fossiler Energieträger produziert, muss dagegen mit erheblich höheren Kosten zur Erreichung der angestrebten Reduktionsziele für die CO₂-Emissionen rechnen.

Hinzu kommt, dass die von den einzelnen Ländern zugesagten Emissionsreduktionen unterschiedlich ambitioniert sind. Während die EU-Länder die THG-Emissionen bis 2030 um 40 Prozent gegenüber dem Stand von 1990 reduzieren wollen (um 24 Prozent gegenüber 2013) und die Schweiz sogar um 50 Prozent, hat z.B. China lediglich versprochen nach 2030 die Emissionen nicht mehr weiter ansteigen zu lassen. Indien will – um ein weiteres Beispiel zu nennen – in den kommenden Jahren in erster Linie die Energieeffizienz verbessern und hält einen weiteren deutlichen Anstieg der CO₂-Emissionen wegen der für das erhoffte Wirtschaftswachstum zunehmenden – und realistisch gesehen, in den nächsten Jahrzehnten nur mit dem Einsatz fossiler Energieträger zu befriedigenden – Nachfrage nach Energie für unausweichlich. Auch andere bevölkerungsreiche Entwicklungs- und Schwellenländer sind nicht – oder noch nicht – bereit sich auf grössere Reduktionsverpflichtungen festlegen zu lassen, obwohl ihnen von den Industrieländern finanzielle Hilfen für die Umsetzung des Abkommens in Aussicht gestellt wurden.

Nur wenn die von den Ländern eingegangenen Verpflichtungen auf eine nicht mehr abzuschwächende Obergrenze für die THG-Emissionen effektiv eingehalten würden, käme es nicht mehr zu Erhöhungen der THG-Emissionen in den sich am Abkommen beteiligenden Ländern. Das „Carbon Leakage”-Problem durch die Verlagerung von emissionsintensiven Produktionsprozessen von einem Land in ein anderes mit weniger strengen Emissionsgrenzen könnte dadurch – zumindest teilweise – entschärft werden, unilaterale Erhöhungen der Reduktionsziele würden aber weiterhin globale Verteilungseffekte auslösen. Insbesondere, wenn einzelne Länder auf unterschiedlich hohe Abgaben und/oder voneinander abweichende technische Vorschriften zur Erreichung der Reduktionsziele setzen sollten, werden die Kostenfolgen weiterhin erhebliche Auswirkungen auf deren Wettbewerbsfähigkeit und Standortqualität haben. Sobald die volkswirtschaftlichen Kosten spürbar werden, wird in diesen Ländern auch die Akzeptanz des Abkommens deutlich zurückgehen. Es ist daher nicht davon auszugehen, dass das Abkommen zu einem Selbstläufer wird.

Reaktionen auf den Entscheid der USA

Der neue Präsident der USA hat sich bereits für einen Rückzug aus dem Abkommen entschieden und angekündigt, dass er die Umsetzung der von seinem Vorgänger festgelegten Beiträge mit sofortiger Wirkung aussetzen werde. Dieser Entscheid wurde überwiegend nicht nur bedauert, sondern teilweise sogar heftig kritisiert. Kritik kam auch aus Ländern, denen es in den letzten Jahren nicht gelungen ist, die CO₂-Emissionen spürbar zu reduzieren. Die USA konnten jedoch durch die Substitution von Kohle durch Gas ihre Emissionen massiv vermindern. Trotzdem wird etwa in Deutschland wo – aufgrund eines wenig durchdachten Umbaus der Stromerzeugung, der Gaskraftwerke unrentabel machte und den verstärkten Einsatz von Stein- und Braunkohlekraftwerken zur Sicherung der Stromversorgung erzwang – die Schadstoffemissionen seit einigen Jahren deutlich zugenommen haben und in nächsten Jahren weiter zunehmen werden, der Entscheid der USA zum Ausstieg aus dem Abkommen besonders lautstark verurteilt. Auch bei anderen euphorischen Befürwortern des Abkommens und pauschalen Kritikern der USA ist ein ähnlich kognitiv verzerrtes Bild zu beobachten. Es sollte daher besser zwischen Versprechen, tatsächlichem Handeln und der Wahrung nationaler Interessen unterschieden werden.

Was spricht für den Entscheid der USA?

Die USA sehen deutlich, dass der weltweite Energiebedarf noch für lange Zeit den Einsatz fossiler Energieträger erfordern wird. Sie wollen dennoch mithelfen, die aus dem Einsatz fossiler Brenn- und Treibstoffe resultierenden globalen CO₂-Emissionen zu verringern. Die USA wollen angesichts der wirtschaftlichen Bedeutung einer sicheren Energieversorgung möglichst allen Ländern weiterhin den Zugang zu fossilen Energieträgern ermöglichen, aber trotzdem auch mit dazu beitragen, den Einsatz der neuen erneuerbaren Energieträger – Sonne, Wind, Biomasse und Erdwärme – weltweit zu verstärken.

Die USA haben zwar den Ausstieg aus dem „Paris Agreement” angekündigt, aber gleichzeitig auch die Bereitschaft für eine Neuverhandlung eines Abkommens zur Reduktion der globalen CO₂-Emissionen signalisiert. Sie halten – was in den Stellungnahmen zu ihrem Entscheid oft übersehen wird – nach wie vor an der UN-Klimakonvention von 1992 fest. Ein neues Abkommen müsste idealerweise ein weltweites Emissionshandelsabkommen („Cap and Trade”-System sein. Nur wenn die Kosten möglichst gering und die Auswirkungen sozial verträglich bleiben, werden die mit einem solchen Abkommen angestrebten Ziele auch erreicht werden können.

Eine Reduktion der mit der Verbrennung fossiler Energieträger einhergehenden CO₂-Emissionen ist zweifellos anzustreben, schon wegen der vor allem in Agglomerationen zu beobachtenden gravierenden Auswirkungen von Feinstaub und Stickoxididen auf die Gesundheit der Bevölkerungen. Die dabei jeweils zu beantwortenden Frage ist, ob der Nutzen aus einer Reduktion der anthropogenen THG-Emissionen die Kosten der dazu erforderlichen lokalen Massnahmen übertrifft oder nicht. Die für ein globales Klimaabkommen entscheidende Frage ist jedoch, ob mit dem Abkommen auch das Ziel einer spürbaren Reduktion der globalen Erwärmung erreicht werden kann. Führt eine Reduktion der anthropogenen THG-Emissionen um x Prozent tatsächlich zu einer Begrenzung des Anstiegs der globalen Erwärmung um y Prozent in z Jahren? Angesichts der Vielzahl der die Veränderungen des globalen Klimas bestimmenden Einflussfaktoren, erscheint es zumindest fraglich, ob sich die in erster Linie auf die Ergebnisse von Simulationen mit Klimamodellen stützenden Einschätzungen als zutreffend erweisen werden.

Die politischen Entscheide und Stellungnahmen sowie die von den Medien verbreiteten Meinungen zu den Auswirkungen der anthropogenen THG-Emissionen beschränken sich in der Regel auf die jeweils aktuellen zusammenfassenden und nur die Mehrheitsmeinung wiedergebenden Berichte des „Intergovernmental Panel on Climate Change” (IPCC). Die teilweise stark differierenden Ergebnisse der wissenschaftlichen Teilberichte werden dabei meist ignoriert, obwohl sie zur Ableitung von Handlungsempfehlungen für die Politik gleichfalls relevant sein müssten.